Skyggesiden av "kvotemeldinga"

2. utgave

Kapittel 2.1  Fiskeriforvaltningens rettslige grunnlag

Innenfor forvaltningsrett opererer man med et annet rettsgrunnlag for avgjørelser enn man gjør i privatretten hvor kontraktfrihet er utgangspunktet. Mens kompetanse (retten til å binde seg) innenfor privatretten skjer i kraft av privat autonomi skjer kompetanse innefor offentlig rett som et utslag av «høyhetsrett».[1]  Med privat autonomi menes retten til å binde seg selv gjennom avtaler eller disponere over subjektive rettigheter gjennom f.eks. kjøp og salg. Med høyhetsrett menes retten til å bestemme med virkning for alle og enhver innenfor statens grenser.[2] Slik rett stiller en annen type krav til kompetanse enn den rett en privat part har til å råde over på vegne av seg selv.

Statens forvaltning styres av kompetansenormer som er hierarkisk organisert hvor beslutningene som har virkninger for befolkningen må gjøres i medhold av bestemmelser av høyere rang. Hvis man følger hjemmelskjeden oppover i hierarkiet må hjemmelskjeden ende i konstitusjonen. Denne lære om kompetansegrunnlag kan ses i sammenheng med forvaltningsrettens hovedregel legalitetsprinsippet. Legalitetsprinsippet har vært gjeldende rett lenge, men ble kodifisert i 2014 i Grunnloven § 113:

«Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov»

All myndighetsutøvelse som ikke har andre rettsgrunnlag dekkes av legalitetsprinsippet krav om hjemmel i lov.  Legalitetsprinsippet kan ses på som en negativ avgrenset regel som angir og stiller krav til myndighetsutøvelse som krever hjemmel i formell lov.[3] Legalitetsprinsippet utelukker imidlertid ikke at myndighetene kan disponere over noe i kraft av privat autonomi dersom det er grunnlag for det.[4] Med formell lov menes vedtak av Stortinget jf. §§ 76-78. Dvs. truffet to ganger av Stortinget og sanksjonert av Kongen. Fiskeriforvaltningen opptrer ikke som eier, men som forvalter av de marine ressurser jf. havressurslova § 2.

Fiskerilovgivningen er typisk fullmaktsolvgivning som overlater gjennomføringen av lovene til forvaltningen. Gjennomføringen må skje innenfor de grensene som oppstilles i loven.[5] Det handlingsrommet forvaltningen har innenfor lovens rammer har flere betegnelser, men det er vanlig å kalle dette for forvaltningsskjønn. 

Forvaltningen må forholde seg til de lover som regulerer myndighetsutøvelsen. Fiskeriforvaltningen opptrer på vegne av lovene gjennom to typer forvaltningsvedtak jf. forvaltningsloven § 2 a. Forskrifter gjelder rettigheter og plikter til en ubestemt krets av personer jf. forvaltningsloven § 2 c). Enkeltvedtak gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer jf. forvaltningsloven § b. Med rettigheter etter forvaltningsloven menes ikke bare krav, men også kompetanser og friheter.[6]  Det vil si at selv om kvoter og fisketillatelser ikke er en rettighet i privatrettslig forstand så kan «friheten» som oppnås anses som en rettighet etter forvaltningsloven.[7]

Forskrifter gitt i medhold av lov er rettsregler og tolkes på samme måte som lovtekst.[8] Forskrifter må imidlertid tolkes i trå med lover av høyrere rang jf. lex superior-prinsippet. Lex superior-prinsippet slår fast at regler av høyere rang går foran regler av lavere rang, slik at en ny regel av minst like høy rang er nødvendig for å endre eller oppheve en eksisterende rettsregel.[9]

Lov er det klare utgangspunktet ved fastleggelsen av rettsreglene. Det forutsettes videre at lovgiver har vedtatt en lovgivning hvor bestemmelsene fungerer i samspill med hverandre i et helhetlig system av normer.[10] Reglenes innbyrdes sammenheng vil derfor ha betydning ved fastleggingen av rettsreglene.

Mens det mellom Grunnlov, lov og forskrift er det et spørsmål om rang, er det ellers mellom rettskildefaktorene et spørsmål om vekt. Rettskildesituasjonen kan variere og en kan ikke legge til grunn en allmenngyldig rangering av rettskildefaktorene.  Rettskildeprinsippene gir imidlertid klare anvisninger på hvor stor vekt rettskildefaktorer skal ha. Rettskildelæren må ligge til grunn når gjeldende rett skal avklares. I det følgende vil eksempler fra lov, forarbeider til bestemmelsene (spesialmotiver) og høyesterettsuttalelser være markert med fet skrift.  

På forvaltningsrettens område er lovens forarbeider særlig relevant ved fastleggelsen av innholdet i bestemmelsene. Der hvor lovteksten kan anses som «konklusjonen» til en bestemmelse gis forarbeidene betydelig vekt ved tolkingen av bestemmelsen.[11] Ved utformingen av proposisjoner som inneholder lovvedtak legges det særlig vekt på kommentarene til lovteksten («spesialmotivene»). Forarbeider som ikke ender i noe lovvedtak gis ikke vekt av betydning. Demokratihensyn gir også anvisning for å legge mer vekt på forarbeider fra Stortinget enn andre organer. Dette vil gjelde særlig hvor bredere samfunnsinteresser skal prioriteres.[12]

Der hvor Høyesterett har uttalt seg klart i en sak vil det være av høy prejudikatverdi dersom spørsmålet ble avgjort i saken. Når Høyesterett har valgt en lovtolkning skal det mye til å avvike fra denne.[13]  Dersom det dreier seg om analogislutninger vil ikke Høyesterett ha like høy prejudikatverdi. Høyesterettsdommer vil allikevel ha særlig relevans dersom spørsmålene er beslektet.[14] Det er selvfølgelig flertallets «ratio decidendi» som er prejudikat:

Enkelte refererer stadig til mindretallets votum på 3 (av 17) dommere i Volstaddommen.[15] Et omtvistet rettsspørsmål var her hva kvoter og fisketillatelser er? Her påsto rederiet at «Volstad er tildelt strukturkvoter uten tidsbegrensning, og disse har økonomisk verdi. Rederiet har således ervervet en rettslig posisjon som etter sin art nyter vern etter Grunnloven» (avsnitt 54), herunder også Den europeiske menneskerettskonvensjon om vern for sin «eiendomsrett».

Flertallets votum bygger på at kvoter og fisketillatelser ikke er en rettighet (her med meningen privatrettslig “krav”), men et fritak fra et generelt forbud (dvs. at mottakeren oppnår en begrenset “frihet” fra forbudet). Denne friheten er regulert i de regler som til enhver tid er fastsatt i eller i medhold av lov. En slik frihet oppnås ikke gjennom privatrettslige avtaler, men krever tillatelser fra offentlig myndighet: «Etter deltakerloven § 12 kan fiske med trål bare utøves etter spesiell tillatelse i samsvar med de bestemmelser som til enhver tid er fastsatt i eller i medhold av lov. Dette er uttrykk for det grunnleggende prinsippet at utøving av fiske ikke er en rettighet, men er avhengig av tillatelse fra offentlig myndighet.» jf. avsnitt 67 (Rt-2013-1345).[16]

Kapittel 2.2  Rettslig rammeverk

Reguleringen i fiske er i dag forankret i konsesjonslovgivningen (deltakerloven av 1999) og Lov om forvaltning av de viltlevande marine ressursar (havressurslova av 2008). [17] Videre må tildelingen av tillatelser i fisket skje i samsvar med Forvaltningsloven av 1967 som inneholder regler for utøvelse av offentlig myndighet ved forvaltningsvedtak jf. forvaltningsloven § 1. Spesielle regler går imidlertid i utgangspunktet foran generelle regler jf. lex specialis-prinsippet.[18]

Adgangen til høstingen av de viltlevende marine ressurser har vært benyttet av deler av befolkningen i lang tid. Utøvelse fulgt i lang tid i den tro at det er retten man følger kan skape sedvanerett. Adgangsbegrensningene i saltvannsfisket har ikke avviklet gammel rett. Sedvanerett vil dermed kunne danne rettsgrunnlag eller fungere som bidrag eller støtte for andre rettsgrunnlag.[19] På lovfestet område er tas det imidlertid utgangspunkt i lov.[20]

Det er fem typer konsesjoner (fisketillatelser og kvoter) med ulike regelsett som behandles i det følgende. Reguleringene kan deles i to hovedgrupper. Deltakerreguleringer er bestemmende for hvem som får adgang til å ta del i det ervervsmessige fisket jf. Deltakerloven §§ 4-21. Uttaksreguleringene regulerer fangstmengden ved å sette uttaksbegrensninger for avgrensede deler av de viltlevende marine ressurser jf. Havressurslova §§ 11-14.

Deltakerreguleringene kan deles i tre. Ingen kan drive ervervsmessig fiske uten ervervstillatelse jf. Deltakerloven § 4. Ingen kan nytte havfiskefartøy eller tilsvarende til ervervsmessig fiske uten spesiell tillatelse jf. Deltakerloven § 12. Dersom det er nødvendig kan det gis årlige begrensninger også i kystfartøygruppen jf. Deltakerloven § 21. Fritak fra slike årlige begrensinger i kystflåten går under betegnelsen deltakeradgang.

Videre reguleres deltakerreguleringene i et omfattende forskriftsverk. Spesiell tillatelse defineres og reguleres eksempelvis med utgangspunkt i konsesjonsforskriften.[21] Ingen må drive fiske med trål, reketrål ringnot eller seinot uten spesiell tillatelse jf. forskriftens § 1-1 første ledd. Deretter kan det gjøres unntak fra hovedregelen. Reketråling sør for 62 grader nord krever eksempelvis ikke spesiell tillatelse jf. konsesjonsforskriften § 1-1 andre ledd. Forskriftene fungerer i samspill med hverandre. Ved søknad om spesiell tillatelse følger søknadsreglene av ervervstillatelsesforskriften kapittel. 4 jf. konsesjonsforskriften § 1-2.[22] Søknad om ervervstillatelse, spesiell tillatelse og årlig deltakeradgang sendes Fiskeridirektoratet jf. ervervstillatelsesforskriften § 9 for avgjørelse på fastlagt skjema.

Uttaksreguleringene kan deles i to hovedtyper. Grunnkvoter og strukturkvoter. Grunnkvoter tildeles i årlige forskrifter jf. havressurslova § 12 og danner for det enkelte fartøy grunnlag for kvotefaktorer. De aller fleste fiskebestandene som reguleres deler vi med andre land.[23] Det største tillate uttak forhandles frem i kvoteforhandlinger basert på tilgjengelige fiskeriressurser. Totalkvoten er den øvrige begrensingen på uttaket av en bestand. Dette kalles i internasjonal sammenheng Total Allowabele Catches (TAC). Dersom Norge forvalter bestanden på egenhånd fastsettes totalkvoten av norske styresmakter.

Etter havressurslova § 11 andre ledd kan departementet opprette gruppekvoter. En gruppekvote setter øverste mengde uttak for en fartøygruppe, redskapsgrupper eller annen definert grupper. Departementet er gitt en vid adgang til å opprette og endre inndelinga av grupper.

Etter havressurslova § 11 tredje ledd kan en del av den nasjonale kvoten eller en del av gruppekvoten gis med krav om at levering skal skje til landanlegg i bestemte distrikt. Kvoter hvor det foreligger krav om levering til bestemte landanlegg eller distrikt kalles distriktskvote.

Deler av den nasjonale kvoten eller gruppekvoten kan videre gis med krav om levering til et bestemt bruk eller i en bestemt tilstand jf. § 11. Det betyr at fangsten skal kunne brukes på en bestemt måte av landanleggene. Det kan være at fisken skal inneha ha en bestemt kvalitet for en bestemt bruk. Eksempelvis fersk fisk i motsetning til frossen. Poenget er at landanleggene skal kunne motta fisk de best kan nyttiggjøre seg av.[24]

Fartøykvote settes for fartøyene jf. havressurslova § 12 (1). Med fartøykvote menes uttaksbegrensingen for ett enkelt fartøy. Dersom summen av fartøykvoter innenfor en gruppe overstiger gruppekvoten stoppes fisket før alle har fisket sin fartøykvote. Ved slik regulering er gruppekvoten fordelt med overregulering. Overregulering betyr at fartøykvotene til sammen overstiger gruppekvoten. I slike tilfeller kalles fartøykvoten maksimalkvote. Maksimalkvote er en fartøykvote fordelt i en gruppe hvor fartøykvotene til sammen overstiger gruppekvoten.[25] Departementet og lovutvalget bruker termen «fartøykvote» i snever forstand. Det vil si at dersom fartøyets kvote inngår i en overregulert gruppe så brukes termen «maksimalkvote». Begge deler er imidlertid maks uttak for ett fartøy gitt med hjemmel i deltakerloven § 12.

Selv om et maksimalt uttak er fastlagt, har fartøyeier ikke rettskrav på få å fa fiske hele kvoten:

«Det er likevel slik at styresmaktene kan endre kvotane eller stoppe fisket også med verknad for dei som er regulert med fartøykvotar, dersom det skulle oppstå omstende som gjer det nødvendig. Ein fastsett kvote gjev såleis ikkje noko rettskrav på å få hauste denne kvoten.» [26]

Dersom det oppstår noe som gjør det nødvendig å «endre kvotene» eller «stoppe fisket» kan myndighetene gjøre det. Det vil si at selv om et fartøy er tildelt en årlig kvote så gis det ingen garanti for at fartøyeier kan høste kvoten. Det er med andre ord ikke noe rettsvern eller krav forbudet med uttaket. En tildelt kvote er dermed ikke en vernet rett til kvote. Dette gjelder både når fartøykvoten er gitt uten overregulering og når den er satt som maksimalkvote.[27] Det er allikevel noe myndighetene vil unngå da det medfører uforutsigbarhet for fiskerinæringen. Her må det skilles mellom hva en privat part har rett til og hva myndighetene gjør av hensyn til forutsigbare rammevilkår for næringen.

Utgangspunktet er lik kvote innenfor samme kvotegruppe.[28] Forvaltingen har imidlertid stor frihet ved fordelingen av kvotene så lenge det skjer etter generelle kriterier.[29] Det foreligger et  stort antall forskrifter hvor hver bestand har egne regler som regulerer uttaket. Et eksempel er uttak av kvoter gjennom «Forskrift om regulering av fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader N i 2019».[30] Kvotene kan også regnes som konsesjoner på linje med andre fisketillatelser da de gis som dispensasjon fra et generelt forbud.

Rregulering av fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader N 2019 § 1:

Ǥ 1.Generelt forbud

Det er forbudt for norske fartøy å fiske og lande torsk, hyse og sei nord for 62° N i 2019»

Som det gjøres dispensasjon fra i § 2:

Ǥ 2.Totalkvote

Uten hinder av forbudet i § 1 kan norske fartøy med adgang til å delta, fiske og lande inntil:

1. a) 333 956 tonn torsk i området nord for 62° N, med unntak av i fiskerisonen ved Jan Mayen,
2. b) 86 689 tonn hyse i området nord for 62° N, med unntak av i fiskerisonen ved Jan Mayen, og
3. c) 134 000 tonn sei i Norges territorialfarvann og økonomiske sone nord for 62° N»

Det er imidlertid mer hensiktsmessig å bruke termen «kvote» enn konsesjon hvis ikke poenget som ønskes fremmet er at kvoten tildeles som fritak fra et generelt forbud. Videre deles kvotene inn i gruppekvoter jf. §§ 3 – 5. Videre deles gruppekvotene inn i åpen og lukket gruppe. I lukket gruppe fordeles kvoten gjennom kvotefaktorer basert på type fisketillatelse og generelle kriterier i hver gruppe jf. kapittel 2 – 5. Høyesterett om kvotefordelingen i saltvannsfiskeloven (videreført i havressurslova):

«Når kvoter skal fordeles mellom fartøyer innenfor forskjellige fartøygrupper, gir altså etter min mening § 5 annet og tredje ledd grunnlag for en todelt operasjon: Først fordeles kvotene mellom fartøygruppene etter annet ledd, deretter fordeles hver fartøygruppes kvote i medhold av tredje ledd på de enkelte fartøyer etter generelle kriterier» [31]

Utgangspunktet er lik kvote innenfor samme kvotegruppe.[32] Forvaltingen har imidlertid stor frihet ved fordelingen av kvotene så lenge det skjer etter generelle kriterier –kvotefaktorer. En kvotefaktor er en fordelingsnøkkel som angir fartøyets andel av gruppekvoten.[33]

Slik som det er nevnt ovenfor finnes det to ulike typer kvoter som for fartøyene i de lukkede gruppene utgjør to ulike typer kvotefaktorer. Mens ordinære kvotefaktorer deles inn etter generelle kriterier. Stammer strukturkvotefaktorer fra et annet fartøy enn fartøyet som tildeles kvoten og er resultat av et belønningssystem for reduksjon av flåtekapasitet innad i en gruppe. Strukturkvotefaktorene tildeles etter en egen ordning jf. Havressurslova § 14.

Strukturkvoter kan tildeles i medhold av havressurslova § 14 og da som en følge av at et annet fartøy i samme gruppe som hadde grunnkvote er tatt ut av fisket. Strukturkvoter tildeles i tillegg til et fartøys grunnkvote og regnes om til strukturkvotefaktorer i årlige forskrifter. Søknad om strukturkvoter sendes fiskeridirektoratet for behandling jf. ervervstillatelsesforskriften § 9. Det er to forskriftsverk som gjelder for tildeling av strukturkvoter. Forskrift om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten gjelder for fartøy som har deltakeradgang jf. deltakerloven § 21 jf. forskriftens § 1.[34] Forskrift om strukturkvoteordning mv. for havfiskeflåten gjelder for fartøy som har den type spesiell tillatelse nevnt i forskriftens § 1.[35]

Strukturkvoteordningen reguleres med utgangspunkt i Havressurslova § 14:

«Som ledd i ei tilpassing av fiskeflåten til ressursgrunnlaget kan departementet i forskrift gje reglar om høgare kvote for enkeltfartøy når anna fartøy permanent eller mellombels vert teke ut av haustingsverksemda. Departementet kan fastsetje fleire vilkår for tildeling av slik høgare kvote.»

Strukturkvoter er tildelt som en følge av at «anna fartøy» er tatt ut av «haustingsverksamda». Det vil si at når ett fartøy som tidligere hadde adgang på grunnkvote tas ut av fisket kan fartøyeier få tildelt strukturkvoter på et annet fartøy innenfor samme gruppe. Strukturkvoteordningen reguleres i egen forskrift for ett år av gangen, men maksimalt 20 eller 25 år. Deretter skal strukturkvoten foredles likt innenfor samme gruppe.

Det er to forskriftsverk som tas utgangspunkt i ved regulering av strukturkvoter. Strukturkvoteordningen for kystfiskeflåten er regulert i Forskrift om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten[36]. Strukturkvoter i havfiskeflåten reguleres med utgangspunkt i forskrift om strukturkvoteordning mv. for havfiskeflåten.[37]

Strukturkvoteordningen i kystfiskeflåten kan eksempelvis tildele nye strukturkvoter for fartøy med hjemmelslengde mellom 11 og 27,99 meter jf. forskrift om spesielle kystfiskekvoteordninger kapittel 3. [38] Førstegangstildeling skjer som en følge av at et fartøy er tatt ut av fisket jf. forskriftens § 7. Deretter tildeles strukturkvoter årlig til makstiden er oppfylt.

Strukturkvoter kan også tildeles som en følge av at noen overtar etter noen som har trukket seg og oppgitt sin deltakeradgang med strukturkvoter jf. forskriftens § 11a. Strukturkvoter i kystfiskeflåten kan otildeles som en følge av at en annen fisker oppgir kun sin strukturkvote jf. § 11b. Selv om strukturkvoter ikke er en følge av fisketillatelsene kan de ikke tildeles uten at enten et fartøy er tatt ut av fisket, eller at noen gir avkall på sin strukturkvote.

Kapittel 2.3 Tildelingssystemet i fisket

Tildelingssystemet kan deles i inngangs og opphørsbetingelser. Med inngangsbetingelsene menes de lovgitte betingelsene som må være innfridd for å ta del i den ervervsmessige høstingen av de viltlevende marine ressurser. Med dette menes både prosessuelle og materielle krav lovgivningen legger til grunn for tildeling av adgang til å høste av de viltlevende marine ressurser.

Med opphørsbetingelser menes hvilke betingelser som fører til fisketillatelsens opphør. Mens inngangsbetingelsene krever saksbehandling kan opphørsbetingelsene opptre gjennom ytre begivenheter som fører til vedtakets opphør.

Alle fisketillatelser er tilknyttet ervervstillatelsen.  Ervervstillatelsen er grunnvilkåret for å delta i fisket jf. Deltakerloven § 4. Ervervsmessig fiske er legaldefinert i deltakerloven § 3 og vil si når yrkesutøveren har høsting av de viltlevende marine ressurser som levevei. Grensen er satt ved en inntekt på 50 000 kr per år jf. forskriften § 1. Årsinntekt på 50 000 kr per år avgrenser ervervsmessig fiske nedad til fritidsfiske jf. Havressurslova § 23.

Når et fartøy gis ervervstillatelse innføres fartøyet i merkeregisteret over norske fiskefartøy jf. Deltakerloven § 22. Ervervstillatelse og registrering i merkeregisteret er knyttet sammen slik at når ervervstillatelse tildeles så effektueres vedtaket gjennom innføring i merkeregisteret. Faller ervervstillatelsen bort slettes fartøyet fra merkeregisteret jf. Deltakerloven § 26. Dersom ervervstillatelsen bortfaller faller også andre tillatelser tilknyttet fartøyet bort. Se eksempelvis deltakerloven § 18.

Deltakerloven § 4 illustrerer grunnregelen for alle tillatelser i fisket hvor tillatelsene knyttes til en bestemt juridisk eller fysisk person for et bestemt fiskefartøy:

«Ervervstillatelse gis til fartøyets eier for ett bestemt fartøy. Tillatelsen gir ikke rett til å benytte annet fartøy. Andre enn den fysiske eller juridiske person som innehar tillatelsen, kan ikke uten egen tillatelse drive fiske eller fangst med fartøyet.»

Grunnregelen gjelder alle tillatelser i fisket. Se eksempelvis deltakerloven § 15 for spesiell tillatelse. En naturlig språklig forståelse av at fisketillatelsene tildeles «fartøyets eier for ett bestemt fartøy» tilsier at tillatelsene kun gjelder for vedkommende som innehar tillatelsene. Dersom noen andre skal overta trenger de egne tillatelser. Noe som understrekes i regelens spesialmotiver:

«Konsekvensene av at tillatelsen gjelder en bestemt person eller sammenslutning og for et bestemt fartøy er: For det første medfører dette at når fartøyet skifter eier, må den nye eieren søke om en selvstendig tillatelse og må selv oppfylle vilkårene for slik tillatelse for at søknaden skal kunne innvilges.»[39]

Forarbeidene viser at en etterfølger selv må søke om tillatelser hvor søknaden saksbehandles på selvstendig grunnlag. Det er ikke anledning til å overføre fisketillatelser. Regelen tolkes også slik av Høyesterett. I et spørsmål om hvem som hadde rett til å realisere verdien knyttet til fisketillatelsene kom Høyesterett til å at verdien måtte tilfalle fartøyeier. Fisketillatelser kunne ikke anses som et eget formuesgode:

«Jeg er kommet til at fisketillatelsene ikke kan anses som et bestemt formuesgode i pantelovens forstand. For det første fremgår det av regelverket for de ulike typer av fisketillatelser at de er gitt for ett bestemt fartøy, se deltakerloven § 4, § 12 og § 21. For det annet er det for visse tillatelser sagt uttrykkelig at de er uoverdragelige, se strukturkvoteforskriften for havfiskeflåten § 7 tredje ledd.»[40]

Når det snakkes om kvotesalg medfører det altså ikke riktighet at det er selve tillatelsen (som gir grunnlag for kvoter) som selges. Det er en umulighet. Fisketillatelser kan ikke overføres. Tidligere «kvotemottaker» kan ikke selge «kvoter». Det er myndighetene som tildeler nye tillatelser (som gir grunnlag for kvoter) til erstatning for de tillatelsene som er oppgitt. Private parter disponerer ikke rettslig over tildelingen av fisketillatelser. Fisketillatelser kan derfor ikke selges i motsetning til oppdrett-tillatelser som private kan disponere over gjennom salg jf. akvakulturloven § 19 jf. § 4. Når kvoter allikevel selges så er den verdien som realiseres i realiteten ikke knyttet til tildelingen, men til oppgivelsen av tillatelsene. Myndighetene har ikke grepet inn mot at private har mottatt ytelser i bytte mot å oppgi sine fisketillatelser. I stedet har Fiskeridirektoratet konsekvent tildelt fisketillatelser til vedkommende som yter vederlag til den som trekker seg fra fisket.

Kapittel 2.4   Erstatningstildeling av fisketillatelser

I det følgende brukes spesiell tillatelse som illustrasjon. Spesiell tillatelse er den ordningen som i størst grad er lovregulert. Hensyn til koherens i regelverket tilsier at ordningen skulle gi bidrag til å utpensle også andre tillatelser i fisket. Spesiell tillatelse tildeles for deltakelse i gruppene hvor havfiskefartøy nyttes jf. deltakerloven § 12. Det ligger til forvaltningen å utforme forskrifter for hva som er å regne for havfiskefartøy (eller tilsvarende)

Etter § 12 første ledd, tredje punktum gjelder bestemmelsene i § 7 og § 8 tilsvarende for tildeling av spesiell tillatelse. Deltakerloven § 7 gir forvaltningen en fakultativ adgang til å avslå søknader dersom innvilgelse ikke er ønskelig:

«En søknad kan avslås ut fra hensynet til fiskeflåtens distriktsmessige fordeling, hensynet til ressursgrunnlaget eller lovens formål for øvrig» jf. deltakerloven § 7a.

At det foreligger en fakultativ adgang til å avslå søknader tilsier at tildelingen og fordelingen av fisketillatelser ligger til forvaltningen. Når private parter yter vederlag til tidligere kvotemottaker for at denne skal trekke seg fra fisket og oppgi sin «kvoteposisjon» er det fordi debitor på forhånd kan forutse og forsikre seg om at forvaltningen vil tildele vedkommende tilsvarende tillatelser. Det finnes imidlertid ingen hjemmel for å overlate utvelgelsen til selger. Praksisen med salg av kvoteposisjon har utviklet seg utenfor de reglene som avgrenser myndighetenes kompetanse. Reglene som gir hjemmel for erstatningstildeling § 17 og § 21 tredje ledd inneholder ingen hjemmel for at private parter kan velge etterfølger mot betaling.

Deltakerloven § 17 lyder som følger:

«Departementet kan i følgende tilfeller tildele spesiell tillatelse til fartøyeier for et bestemt fartøy til erstatning for tilsvarende spesiell tillatelse som oppgis:

1. a) Fartøyeier skifter ut sitt gamle fartøy med et brukt fartøy eller nybygg.
2. b) Fartøyeier kjøper eller overtar på annen måte fartøyet for fortsatt drift.
3. c) Fartøyeier eller eier av et annet fartøy oppgir tilsvarende spesiell tillatelse.»

Det fremkommer tydelig av ordlyden at departementet «kan» tildele tillatelser til erstatning for tillatelser som oppgis. Det betyr en fakultativ adgang til å tildele tillatelser eller la være. Bestemmelsen inneholder ingen hjemmel for at private kan disponere over fisketillatelser gjennom salg slik som ved akvakulturloven § 19 jf. § 4.  Tvert imot peker forarbeidene på forvaltningen som kompetent til å foreta utvelgelsen:

«Det legges opp til at fiskeriforvaltningen kan tildele konsesjon etter første ledd dersom vilkårene er oppfylt. Kan-bestemmelsen innebærer at aktørene ikke har rettskrav på tildeling av konsesjon etter første ledd selv om alle vilkårene for tildeling er oppfylt, på samme måte som man ikke har rettskrav på tildeling av andre tillatelser etter deltakerloven selv om vilkårene er oppfylt. Dette bør ses i sammenheng med at deltakerloven § 12 første ledd tredje punktum, gjennom sin henvisning til § 7, uttrykkelig åpner for at søknader om konsesjon kan avslås selv om alle vilkårene er oppfylt. Dette gir forvaltningen nødvendig skjønn og handlingsrom til å avslå søknader om konsesjon dersom relevante hensyn tilsier dette.»[41]

Tildelingen og fordelingen av fisketillatelser ligger til forvaltningens skjønn og regelen for tildeling av ervervstillatelse gjelder tilsvarende for tildeling av spesiell tillatelse jf. deltakerloven § 12 første ledd.

Ordlyden i deltakerloven § 7 a:

«Søknad om ervervstillatelse kan avslås dersom: a. innvilgelse ikke er ønskelig ut fra hensynet til fiskeflåtens distriktsmessige fordeling, hensynet til ressursgrunnlaget eller lovens formål for øvrig. Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om når søknad om ervervstillatelse kan avslås»

Søknad «kan avslås» dersom innvilgelse ikke er ønskelig med hensyn til «fiskeflåtens distriktsmessige fordeling», «ressursgrunnlaget» eller «lovens formål for øvrig». Ved tildeling av spesiell tillatelse ligger det i lovens ordlyd en fakultativ adgang til å avslå søknaden ut fra skjønnspregede hensyn. En lovlig fordeling av kvoter vil være å rangere søkerne basert på hensyn i loven. Det vil i det hele tatt foreligge tilstrekkelig hjemmel til en rangering av søkere hvor forvaltningen kan avslå søknader til fordel for andre søkere som bedre kan ivareta de nevnte hensyn.

Ved erstatningstildeling må ny søker søke og få innvilget tilsvarende tillatelse på selvstendig grunnlag hvor forvaltningen foretar utvelgelsen.[42]

Kapittel 2.5  Særlig om strukturkvoter

Mens grunnkvoten tildeles i forskrifter i forbindelse med fisketillatelsene som gjelder deltakelse, tildeles strukturkvoter årlig etter egne forskrifter. Dersom ny fartøyeier skal få strukturkvote må også denne tildeles av myndighetene. Strukturkvotefaktoren settes i egne årlige forskrifter.

Det samme som gjelder for andre tillatelser i fisket gjelder for strukturkvoter. Med eksempel i Forskrift om strukturkvoteordning mv. for havfiskeflåten som gjelder for torsketrål, ringnot, reketrål, seitrål mm. jf. forskriftens § 1 for fiskeslag det gis tillatelse for jf. forskriftens § 3.

Når ett fartøy tas ut av fisket permanent jf. § 5 første ledd og alle konsesjoner tilknyttet fartøyet blir oppgitt jf. § 6 første ledd kan fartøyeieren tildeles strukturkvote fordelt på resterende fartøy som fartøyeier disponerer i samme gruppe.

Det foreligger ingen større adgang for erstatningstildeling av strukturkvoter enn det gjør ved andre fisketillatelser og kvoter. Forvaltningen har imidlertid adgang til å tildele ny strukturkvote ved oppgivelse av en tilsvarende strukturkvote (se forrige kapittel). Noe som ikke er mulig for grunnkvoten som er knyttet til tillatelsene for deltakelse. Dersom strukturkvoter skal tilknyttes ny eier må det skje gjennom reglene om erstatningstildeling jf. forskriftens § 7a jf. Deltakerloven § 17 eller 21 tredje ledd.

Forskriftens § 7b første punktum:

«Det kan tildeles strukturkvote eller deler av strukturkvote med virkning fra kommende kvoteår til erstatning for tilsvarende strukturkvote eller deler av strukturkvote som oppgis med virkning fra utløpet av inneværende kvoteår, dersom vilkårene for tildeling er til stede.»

At forvaltningen «kan» tildele strukturkvote tilsier en fakultativ adgang. Det er med andre ord opp til forvaltningens skjønn hvorvidt ny søker skal få tildelt de samme strukturkvoter som oppgis.

Erstatningstildeling av strukturkvoter skjer på samme måte som for andre tillatelser i fisket. Det er ikke tillatt å selge strukturkvoter. Forskriftens § 7 tredje ledd sier uttrykkelig at strukturkvoter ikke kan overdras:

«Strukturkvote tildeles for fiske med det enkelte fartøy, og kan ikke overdras»

Ved alle tildelinger av fisketillatelser skulle det vært utformet regelverk for ny tildeling basert på saklige hensyn.

Kapittel 2.6   Saklige hensyn ved tildelinger i fisket

Med utgangspunkt i spesiell tillatelse: Deltakerloven § 15 slår som påpekt ovenfor fast grunnregelen også for spesiell tillatelse:

«En spesiell tillatelse i medhold av § 12 gis til fartøyets eier for ett bestemt fartøy. Tillatelsen gir ikke rett til å benytte annet fartøy. Andre enn den fysiske eller juridiske person som innehar tillatelsen, kan ikke uten egen tillatelse drive fiske eller fangst med fartøyet.»

Deltakerloven § 15 er en videreføring Deltakerloven 1972 § 9.[43] Grunnregelen om at fisketillatelser er uoverdragelige har vært gjeldende rett fra første deltakerlov. Også i forarbeidene til den gamle deltakerloven fremkommer dette tydelig.

«I henhold til denne paragraf skal tillatelse til å gå ut på fiske bare gis til bestemt person eller selskap og for et bestemt fartøy. Det vil således ikke være adgang til å overføre en tillatelse til en annen person eller selskap.»[44]

Videre skal det i tildelingsfasen foretas et «skjønn». I spesialmotivene til deltakerloven 15 slås det fast det skal ved tildelingen «trekkes inne allmenne hensyn»:

«Ved vurderingen av hvorvidt en søknad om spesiell tillatelse skal innvilges eller avslås vil det for øvrig måtte trekkes inn allmenne hensyn. Tildeling av tillatelser må i det hele baseres på et skjønn, hvor det foretas en helhetsvurdering av alle relevante omstendigheter.»[45]

Her tilsier likebehandlingshensyn at det må utarbeides retningslinjer for tildelingen og hvilke hensyn det skal legges vekt på. At «utvelgelsesskjønnet» skulle vært regulert i forskrifter må anses som et krav jf. bl.a. Grunnloven § 98. Ansvaret for slike regler er gitt til forvaltingen jf. § 12 tredje ledd:

«Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere regler for tildeling av spesielle tillatelser.»

Her foreligger ikke bare en kompetanse til å utarbeide regler, men også en plikt jf. Grunnloven § 98 for å sikre likebehandling ved tildeling av fisketillatelser. I forarbeidene slås denne plikten også fast. Det står ikke at kompetansen kan benyttes. Det står at det «skal» utformes regler. Det gis ikke bare anvisning på vilkårsregler, men også at det skal utformes retningslinjer som skal ligge til grunn ved fordeling:

«Nærmere regler om hvilke krav som for øvrig skal stilles og hvilke retningslinjer som skal legges til grunn, vil måtte utformes i de enkelte forskrifter, som vil bli gjenstand for høring på vanlig måte».

At det skal utarbeides «retningslinjer» tilsier at det er forutsatt at det skal gjøres en skjønnsutøvelse hvor forvaltingen velger etterfølger etter saklige hensyn. Retningslinjer gir ikke anvisning på ren konfirmering av avgjørelser mellom private parter. Retningslinjer er en type regler som skal gi bidrag til noe større. 

Retningslinjer forutsetter en skjønnsmessig vurdering. Loven og forarbeider peker klart i retning av at det ligger til forvaltingen å tildele spesiell tillatelse etter på forhånd gitte regler og retningslinjer for skjønnsutøvelsen. Her er ikke ytelse mot ytelse mellom private parter et lovlig hensyn.

Et eksempel på lovlig hensyn er derimot vektleggingen av råstofftilførselen til bestemte distrikt. Dette hensynet var også fremhevet i Deltakerloven av 1999 da § 12 ble vedtatt. Da hadde § 12 tredje ledd to setninger. Bestemmelsens annet punktum lød følgende:

«Det skal legges vekt på fiskets betydning for råstofftilførselen til et bestemt distrikt»[46]

Setningen ble strøket fra lovgivningen i 2014 under regjeringen Solberg, men begrunnelsen for å ta bort ordlyden var at setningen var overflødig:

 «Departementet mente at denne bestemmelsen var rettslig sett overflødig da deltakerloven er en rammelov som åpner for at forvaltningen kan ta i betraktning alle saklige hensyn når den utformer underliggende regelverk eller behandler enkeltsaker»[47].

Råstofftilførselen til et bestemt distrikt er dermed bare ett av mange saklige hensyn. Det foreligger imidlertid stor frihet når regler for skal utarbeides. Hva som er et «saklige hensyn» bør ta utgangspunkt i lovgivningens formål.

Kapittel 2.7   Fiskeriforvaltningens lovbrudd

Kritikken mot tildelingene av kvoter til de mest pengesterke er ikke ny. Peter Ørbech har påpekt lovbruddene i en årrekke.[48] Torstein Eckhoff ga sin støtte til Ørebech så tidlig som i 1984 og mente kjøp av fisketillatelser var brudd på konkurranselovgivningen.[49] Lovbruddene har blitt til normen siden den tid. I dag er deltakelsen i det ervervsmessige fisket i stor grad styrt av hvem som kan betale høyest for dette privilegiet. Dette skjer uten at ordningen er vedtatt av Stortinget. Noe som fører til en del problemer når jurister skal få en oversikt over regelverket.

Flere jurister har prøvd å harmonisere reglene de siste årene uten hell. Det er umulig for jurister å gi en riktig fremstilling av retten når loven sier en ting, mens praktiseringen sier noe helt annet. Flere har allikevel gjort et hederlig forsøk på å harmonisere regelverket slik at reglene på tross av lovbruddene kan gi en viss mening. Jurister som skal hjelpe kundene i konflikter som kan oppstå må ha et klart bilde av hvordan retten fungerer. Eirik Wold Sund og Tore Fjørtoft fra advokatfirmaet Schjødt har eksempelvis løst problemet ved å dele fiskeriretten inn i «de facto» og «de jure».[50]

En annen jurist som har forsøkt å skape mening i regelverket er Senad Saric fra advokatfirmaet BAHR som skrev en masteravhandling om erstatningstildeling hvor han tolker loven i trå med praksis. Senad Saric erkjenner også at kjøp og salg av kvoter og fisketillatelser mangler hjemmel:

«Hensynet til klarhet og forutberegnelighet for aktørene som forholder seg til regelverket

tilsier at et såpass viktig spørsmål som adgangen til overdragelse av fisketillatelser og fiskekvoter reguleres uttrykkelig, slik dette er gjort innenfor andre konsesjonssystemer.»[51]

Kandidaten avslutter avhandlingen sin med at overdragelse av fisketillatelser og kvoter bør lovfestet da det er denne retten som praktiseres.

«Reguleringen med erstatningstildeling av tillatelser finner vi ikke igjen i andre konsesjonssystemer i Norge. Selv om en kaller det for en erstatningstildeling er det i realiteten en overdragelse som skjer – riktignok med godkjenning fra myndighetens side. Lovgiver har utvilsomt akseptert at det er og at det i fremtiden også skal være et marked for fisketillatelser og fiskekvoter. Helst burde man derfor også kalle en overdragelse for en overdragelse. Det foreligger et behov for å rydde opp i uklarheten i relasjon til omsetning av tillatelser og kvoter. Det vil si at det innføres en regel som tillater overdragelse av tillatelser og kvoter dersom visse vilkår er oppfylt og forvaltningen godkjenner overføringen. Tiden er moden for at lovgiver bringer den rettslige tilstand i samsvar med den faktiske».[52]

Senad Saric glemmer at vår ordning er at lovgiver er de norske stemmeberettigede jf. Grunnloven § 49. Det betyr at lovgiver må vedta denne typen ordning gjennom et forslag for Stortinget etter reglene i Grunnloven §§ 75 -78 for at fisketillatelser lovlig skal kunne overdras. Ellers har Saric helt rett. Spørsmålet skulle vært lagt frem for Stortinget for lenge siden.

[1] Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 2018, side 53

[2] Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 2018, side 261

[3] Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 2018, side 343

[4] Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 2018, side 346

[5] Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 2018, side 363

[6] Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 2018, side 259

[7] Ikke en «rettighet» sier Høyesterett jf. HR-2013-2200-P – Rt-2013-1345 avsnitt 67

[8] Peter Ørebech, Norsk Fiskerirett, 1984, side 9

[9] Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 2018, side 55 med videre henvisninger

[10] Torstein Eckhoff og Nils Kristian Sundby, Rettssystemer, 1991, side 13

[11] Nils Nygård, Rettsgrunnlag og Standpunkt, 2004, side 196

[12] Torstein Eckhoff og Jan Helgesen, Rettskildelære, 2016, side 75

[13] Nils Nygård, Rettsgrunnlag og Standpunkt, 2004, side 205

[14] Torstein Eckhoff og Jan Helgesen, Rettskildelære, 2016, side 171

[15] HR-2013-2200-P – Rt-2013-1345 (Volstaddommen/strukturkvotedommen).

[16] Volstad klaget saken inn for Den europeiske menneskerettighetsdomstol i Strasbourg. Saken ble avvist ved beslutning (2014) som «manifestly illfounded» – «åpenbart grunnløs».

[17] Deltakerloven 1999, Ot.prp.nr.67 (1997-1998) side 6 og

Havressurslova 2008, Ot.prp.nr.20 (2007-2008) side 7

[18]Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 2018, side 33

[19] Nils Nygård, Rettsgrunnlag og Standpunkt, 2004, side 307

[20] Nils Nygård, Rettsgrunnlag og Standpunkt, 2004, side 177

[21] FOR-2006-10-13-1157

[22] FOR-2012-12-07-1144

[23] Susann Skogvang, Retten til fiske i kystnære farvann, 2012, Side 28

[24] Ot.prp.nr.20 (2007-2008) side 186

[25] Ot.prp.nr.20 (2007-2008) side 187

[26] Ot.prp.nr.20 (2007-2008) side 187

[27] Ot.prp.nr.20 (2007-2008) side 187

[28] NOU 2005:10 Havressurslova side 126

[29] HR-1993-61-B – Rt-1993-578 side 585

[30] FOR-2018-12-21-2232

[31] HR-1993-61-B – Rt-1993-578 side 585

[32] NOU 2005:10 Havressurslova side 126

[33] HR-2013-2200-P – Rt-2013-1345 avsnitt 4

[34] FOR-2003-11-07-1309

[35] FOR-2005-03-04-193

[36] FOR-2003-11-07-1309

[37] FOR-2005-03-04-193

[38] FOR-2003-11-07-1309

[39] Ot.prp.nr.67 (1997-1998) side 49 – 50

[40] HR-2009-2231-A – Rt-2009-1502 avsnitt 62

[41] Prop.88 L (2014-2015) Kapittel 7 Merknader til de enkelte paragrafer, til § 17 sjette avsnitt

[42] Ot.prp.nr.67 (1997-1998) s.50

[43] Ot.prp.nr.67 (1997-1998) s.50

[44] Ot.prp.nr.22 (1971-1972) Om regulering av deltagelsen i fisket s. 7. sp. 2.

[45] Ot.prp.nr.67 (1997-1998), side 49

[46] Ot.prp.nr.67 (1997-1998)

[47] Prop.59 L (2012-2013) s.19

[48] Se bl.a. Torbjørn Trondsen og Peter Ørebech, Rettsøkonomi for fornybare ressurser, 2012 og Peter Ørebech, Konsesjoner i fisket, 1982, eller se foredrag: https://www.youtube.com/watch?v=Q3bzipQNPtk&t=784s

[49] Torstein Eckhoff, Statens styringsmuligheter i ressurs- og miljøspørsmål, 1984, side 102

[50] Denne inndelingen går igjen hos Eirik Wold Sund og Tore Fjørtoft, Tillatelser i kommersielt fiske, Forfatterne kritiserer både Skoghøy og Arntzen for ikke å ta tilstrekkelig hensyn til skillet. Se fotnote 85 og 182

[51] Senad Saric, Nytildeling og erstatningstildeling av fisketillatelser og fiskekvoter, 2018, side 93

[52] Senad Saric, Nytildeling og erstatningstildeling av fisketillatelser og fiskekvoter, 2018, side 94